کاهش تعداد وزارتخانه‌ها از طریق ادغام، موضوع نه‌چندان پیچیده ای‌است که در ماده53 برنامه پنجم توسعه پیش‌بینی شده و پیش از این نیز مسبوق به سابقه بوده است. با این حال اصرار دولت بر اجرای برداشت خود از این ماده و عدم‌وجود تعامل کافی میان دولت و مجلس ، این موضوع ساده را به یکی از چالش‌برانگیز‌ترین مسائل میان مجلس و دولت از زمان روی کار آمدن دولت دهم مبدل کرده است. از سویی دولت مدعی است قانون مصوب مجلس را اجرا کرده و از این حیث نباید به آن خرده گرفت و از سوی دیگر مجلس، دولت را به قانون‌گریزی و عدم‌رعایت مصالح کشور متهم می‌کند. از این‌رو به‌نظر می‌رسد بررسی استدلال‌های دو طرف می‌تواند در قضاوت صحیح درخصوص چرایی وقوع تنش‌های اخیر مؤثر باشد.
ماده53 برنامه پنجم توسعه کشور که این روزها به موضوع اصلی اختلاف نظر میان مجلس و دولت تبدیل شده، در همان زمان تصویب نیز نگرانی‌هایی را در میان اهالی بهارستان برانگیخته بود. در این ماده تصریح شده است: «دولت مکلف است یک یا چند وزارتخانه را به‌نحوی در وزارتخانه‌های دیگر ادغام نماید که تا پایان سال دوم برنامه تعداد وزارتخانه‌ها از 21 وزارتخانه به 17 وزارتخانه کاهش یابد.» در واقع نمایندگان ملت، نگران بودند دولت که پیش از این در مواردی مانند اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها و بودجه نشان داده بود چندان دغدغه جلب نظر مجلس را ندارد، در اجرای این قانون نیز به‌گونه‌ای عمل کند که نظر مجلس و نیت اصلی تصویب قانون تأمین نشود.
تبصره‌ای که به کار نیامد
ابراز نگرانی نمایندگان در نهایت به افزوده شدن تبصره‌ای ذیل ماده 53 انجامید؛ تبصره‌ای که ظاهرا باید دولت را ملزم به ارائه لایحه وظایف و اختیارات وزارتخانه‌های ادغام شده به مجلس کند اما تا‌کنون نتایج مورد نظر مجلس را در پی نداشته است. مطابق تبصره ماده53 « وظایف و اختیارات وزارتخانه‌های جدید با پیشنهاد دولت به تصویب مجلس شورای اسلامی می‌رسد». این نگرانی البته چندان هم بی‌مورد نبود چرا که دولت در عمل ثابت کرد مبنایش برای اجرای قانون، برداشت و تفسیر خود از آن است. از این‌رو درحالی که طبق قانون، 2سال برای ادغام وزارتخانه‌ها فرصت داشت ترجیح داد در مدتی کمتر از 3 ماه از تصویب نهایی قانون برنامه پنجم، تکلیف وزارتخانه‌های مشمول طرح ادغام را یکسره کند. آن هم بدون جلب نظر مجلس!
داستان وزارت راه
شاید بتوان ادعا کرد سریال ادغام‌های ناگهانی وزارتخانه‌های کلیدی از زمان استیضاح وزیر راه کلید خورد. آنجایی که رئیس‌جمهور که حاضر نشده بود برای دفاع از وزیرش به مجلس برود، بلافاصله پس از رأی آوردن استیضاح بهبهانی با غیرقانونی خواندن استیضاح، اعلام کرد قصد معرفی وزیر برای وزارتخانه راه و ترابری را ندارد، چرا که قانون برنامه پنجم به دولت اجازه ادغام برخی از وزارتخانه‌ها را داده است و براساس تصمیم دولت وزارت راه با وزارتخانه دیگری ادغام خواهد شد. پس از آن نیز احمدی‌نژاد با معرفی نیکزاد که همزمان تصدی وزارت مسکن را برعهده داشت، به‌عنوان سرپرست وزارت راه، نشان داد دولت در اجرای نظر خود مصمم است. این درحالی بود که مجلس همچنان منتظر است تا با پایان مهلت 3ماهه سرپرستی نیکزاد بر این وزارتخانه، وزیر جدیدی از سوی احمدی‌نژاد معرفی شود.
برداشت‌های متفاوت از قانون
انتظار برای معرفی وزیر راه و ترابری از آن جهت است که براساس نظر مجلس، دولت مکلف است پیش از ادغام وزارتخانه‌ها، لایحه شرح وظایف و اختیارات وزارتخانه جدیدی که از ادغام به‌وجود خواهد آمد را به مجلس ارائه و به تصویب برساند. براساس این دیدگاه، وزارتخانه جدید تا زمانی که تصویب مجلس را نداشته باشد قانونی نیست و بنابراین از آنجایی که وزارتخانه جدید قانونا تشکیل نشده، وزارتخانه‌های سابق کماکان موجودیت داشته و باید به فعالیت خود ادامه دهند.
با این حال معاون حقوقی رئیس‌جمهور نظر دیگری دارد و معتقد است: با توجه به ادغام وزارتخانه راه و ترابری در وزارت مسکن و شهرسازی دیگر نیازی به معرفی وزیر راه برای تصدی این وزارتخانه نیست.
دولت همچنین معتقد است با توجه به اینکه وزیر وزارتخانه جدید پیش‌تر از مجلس رأی اعتماد گرفته، دیگر نیازی به حضور در مجلس و اخذ مجدد رأی اعتماد نیست. با این حال مجلسیان معتقدند وزرای کنونی برای شرح وظایف و اختیارات موجود رأی اعتماد گرفته‌اند و مجلس صلاحیت آنان را برای وزارتخانه‌های موجود تأیید کرده و اکنون که قرار است وزارتخانه جدیدی با شرح وظایف جدید تشکیل شود، باید صلاحیت وزرای پیشنهادی برای این وزارتخانه‌های جدیدالتأسیس مجددا مورد بررسی قرار گیرد.
عزل یا پایان ماموریت؟!
کش‌مکش‌های میان مجلس و دولت بر سر چگونگی ادغام وزارتخانه‌ها ادامه داشت تا اینکه سرانجام شورای نگهبان با ارائه تفسیر اصل 133 قانون اساسی وارد میدان شد. اصل 133 قانون اساسی تصریح دارد: «تعداد وزیران و حدود اختیارات هر یک از آنان را قانون معین می‌کند». با این حال سخنگوی شورای نگهبان نظر این شورا را اینگونه اعلام کرد که « قطعاً برای هر گونه تغییر به‌منظور ادغام وزارتخانه‌ها، باید از مجلس شورای اسلامی مجوز گرفته و لایحه ساختار جدید و نیز وزیر جدید به مجلس ارائه و معرفی شود».
هرچند اصل133 آنقدر صراحت دارد که نیازی به تفسیر آن نبود، اما تصور می‌شد ورود شورای نگهبان که تنها مرجع قانونی تفسیر قانون اساسی است به ماجرای ادغام، خط پایانی باشد بر اختلاف برداشت‌های موجود. اما اعلام ناگهانی «پایان ماموریت» 3 وزیر وزارتخانه‌های نفت، صنایع و رفاه نشان داد دولت همچنان بر رأی خود مبنی بر اینکه ابتدا ادغام صورت گیرد و سپس لایحه ادغام تقدیم مجلس شود - تا به نوعی مجلس در عمل انجام شده قرار گیرد - اصرار دارد. این «عزل » یا همان به تعبیر دولت «پایان ماموریت» البته با استناد به همان ماده 53 معروف صورت گرفت؛ موضوعی که با مخالفت صریح مجلس مواجه شد. محمد‌رضا باهنر، معاون نظارت مجلس در نامه‌ای عنوان کرد: رئیس‌جمهور می‌تواند وزرای خود را عزل کند اما نه با استناد به ماده53 قانون برنامه پنجم. وی البته بار دیگر بر این نکته نیز تأکید کرد که هیچ عزلی ضرورت ندارد و هیچ وزارتخانه جدیدی تأسیس نمی‌شود مگر آنکه شرح وظایف و اختیارات وزارتخانه‌های جدید به تصویب مجلس برسد.
به‌نظر می‌رسد احمدی‌نژاد سعی دارد با استفاده از عبارت «پایان ماموریت» به جای «عزل» یا «برکناری» به نوعی اصل136 قانون اساسی و محدودیتی را که براساس آن برای تغییر نیمی از وزیران دارد، دور بزند. براساس این اصل ، درصورتی که پس از ابراز اعتماد مجلس به دولت نیمی از هیأت‌وزیران تغییر کند باید مجددا از مجلس شورای اسلامی برای هیأت وزیران تقاضای رأی اعتماد کند. با این حال به‌نظر می‌رسد کلمه «تغییر» که در نگارش این اصل به کار رفته اعم از عزل، برکناری، استیضاح، استعفا، فوت، بازنشستگی و حتی عبارت خلق‌الساعه «پایان ماموریت» باشد و از این حیث دولت از به‌کارگیری آن طرفی نخواهد بست.
واژه‌های سرنوشت ساز
بازی دولت با کلمات و عبارات به همین‌جا ختم نمی‌شود. دولت پیش از این نیز با استناد به درج کلمه «در» در عبارت «به‌نحوی در وزارتخانه‌های دیگر ادغام نماید» ماده 53 قانون برنامه پنجم اعلام کرد وزارتخانه‌های راه، رفاه، صنایع و نفت را «در» وزارتخانه‌های مسکن، کار، بازرگانی و نیرو ادغام کرده، نه «با» وزارتخانه‌های مذکور و بنابر این وزارتخانه‌های مقصد همچنان در جای خود باقی هستند و تنها شرح وظایف جدیدی به آنها محول شده است.
دولت همچنین با استناد به عبارت «به‌نحوی» در عبارت «به‌نحوی در وزارتخانه‌های دیگر ادغام کند» مدعی است نحوه ادغام مطلقا در اختیار دولت قرار گرفته و دولت مختار است با صلاحدید خود وزارتخانه‌هایی را در وزارتخانه‌های دیگر ادغام و سپس شرح وظایف را به مجلس ارائه کند. با این حال احمد توکلی معتقد است عبارت «به‌نحوی» به تعداد وزارتخانه‌ها بر‌می‌گردد و معنای آن این است که دولت مختار است دو‌یا چند وزارتخانه را با هم ادغام کند و از این حیث محدودیتی ندارد اما درخصوص اینکه کدام وزارتخانه‌ها ادغام می‌شوند دولت تنها مجاز به ارائه پیشنهاد است و تصویب آن در صلاحیت دولت نیست. دولت همچنین از ابهامی که در تبصره ماده53 وجود دارد و در آن به صراحت اعلام نشده ترتیب ادغام و ارائه لایحه به چه نحوی باید باشد به نفع خود استفاده کرده و معتقد است می‌تواند ابتدا وزارتخانه‌ها را ادغام و سپس شرح وظایف و اختیارات آنها را به تصویب مجلس برساند. اما مجلس معتقد است عدم‌تصریح ترتیب به‌دلیل آن است که منطق و عقل حکم می‌کند ابتدا باید ادغام به تصویب مجلس برسد و سپس وزارتخانه جدید تشکیل شود. چرا که ممکن است مجلس با پیشنهاد دولت مخالفت کند و در این صورت مشخص نیست تکلیف وزارت ادغام شده چه خواهد شد.
بررسی دلایل و استنادات دولت و مجلس گویای دو واقعیت است؛ اول آنکه متأسفانه مجلس در نگارش مفاد قانون دقت و تخصص کافی نداشته و با اشتباهات فاحشی که در دنیای سیاست از آن به گاف تعبیر می‌شود امکان برداشت نادرست از قانون را به دولت داده است و دوم آنکه دولت نیز با دستاویز قرار دادن اشتباه مجلس از آن به سود منافع خود بهره‌برداری کرده است؛ منافعی که به‌نظر نمی‌رسد به‌دلیل اخلالی که در عملکرد 8وزارتخانه مهم کشور ایجاد کرده و وقت و انرژی دو قوه مهم کشور را مصروف خود کرده است، چندان با منافع ملی سازگار باشد. با این همه آنچه مسلم است اینکه دولت چنانچه در تفسیر قانون با ابهام مواجه است بهتر است به جای تفسیر لفظی قانون که نازل‌ترین نوع تفسیر است، به روح کلی قوانین و برتر از آن خود قانونگذار که حی و حاضر است مراجعه کند. چرا که سرنوشت یک ملت مهم‌تر از آن است که بتوان آن را با معانی کلمات گره زد.
